Le Groupe d’Appui aux Rapatriés et Réfugiés (GARR) vous propose les réflexions critiques de Me Saint-Pierre Beaubrun, Responsable de programme au Bureau Exécutif GARR, sur l’Arrêté publié en date du 16 janvier 2014 par le Président Michel Joseph Martelly, relatif à la régularisation de l’état civil en Haïti. Le texte du juriste met en exergue les conséquences tangibles que peut entrainer l’application d’une telle mesure administrative.
Ci-joint l’intégralité du texte :

Réflexions juridiques sur le nouvel Arrêté du Président Michel Joseph Martelly accordant à toute personne dépourvue d’acte de naissance, un délai de cinq (5) ans pour faire régulariser son état civil

Le Moniteur, journal officiel de la République d’Haïti, a publié dans son numéro 10 du jeudi 16 janvier 2014 un Arrêté – signé du Président M. J. Martelly – qui accorde à toute personne dépourvue d’acte de naissance, un délai de cinq (5) ans pour faire régulariser sa situation à l’état civil sans jugement préalable. Cette initiative de l’Exécutif n’est pas une nouveauté. Elle s’inscrit dans la continuité d’une pratique qui s’est développée depuis plusieurs décennies en Haïti. Bien avant cet nouvel arrêté, il y a eu le Décret du 14 novembre 1988 modifiant l’article 55 du code civil, le Décret du 16 mai 1995 accordant un délai de cinq années à toute personne dépourvue d’acte de naissance pour faire régulariser son état civil, l’Arrêté du 1er février 2002 accordant un nouveau délai de cinq années à toute personne dépourvue d’acte de naissance pour faire régulariser son état civil.

Il est un fait que l’Etat n’a jamais pris les mesures adéquates pour enregistrer tous-tes ses ressortissants-tes dans le délai légal de 25 mois à partir de la naissance tandis que la procédure judiciaire de déclaration tardive est un processus long, fastidieux et coûteux. Cette pratique de prendre des décrets et arrêtés quinquennaux qui facilitent l’enregistrement à l’état civil des personnes non enregistrées dans le délai légal est, de prime abord, louable puisqu’elle vise à garantir les droits fondamentaux à l’enregistrement et à l’identité de nos compatriotes ; des droits fondamentaux qui sont non seulement reconnus par le droit positif haïtien mais aussi et surtout consacrés par de nombreux textes internationaux ratifiés par Haïti[1]. Toutefois, s’il est vrai que cette pratique reste louable quant à son but, elle ne demeure pas moins questionnable à plusieurs égards quant à la méthode ; car dans un Etat de droit démocratique, le principe machiavélique qui veut que « l’excellence du but justifie tous les moyens » ne saurait s’appliquer.

Mais avant de soulever quelques questionnements, il importe de clarifier les termes décret et arrêté qui revêtent une signification particulière dans le droit haïtien. En principe, dans les pays de la famille de droit romano-germanique comme le nôtre, décret est un terme générique qui désigne toute une catégorie d’actes administratifs unilatéraux pris par les deux plus hautes autorités exécutives de l’Etat. Ces actes peuvent être réglementaires ou non réglementaires. Dans la hiérarchie des normes, ils sont inférieurs aux lois – qui sont l’œuvre du Pouvoir Législatif – mais supérieurs aux arrêtés qui sont également des actes administratifs émanés d’autorités diverses comme le Président, le Premier Ministre, le Ministre, le Maire, etc.

En Haïti, les constituants de 1964 et de 1983 avaient trouvé que le nombre croissant des interventions de l’Etat nécessitait des solutions législatives à la fois plus abondantes et plus rapides. Ils habilitaient le Législatif à déléguer ses pouvoirs à l’Exécutif qui pouvait modifier par voie réglementaire les lois en vigueur. Au début, les Exécutifs légiféraient par décret, en raison d’une habilitation législative, quand le Parlement partait en vacances mais au fur et à mesure, – Zonbi goute sèl, li pa mande rete ! – la pratique s’étendait à tout moment de dysfonctionnement du Parlement.

Les constituants de 1987 ont bien voulu mettre un terme à cette pratique attentatoire au principe démocratique de la séparation des pouvoirs quand ils précisent dans les articles 60 et 60.1 de cette constitution : « Chaque Pouvoir est indépendant des deux (2) autres dans ses attributions qu’il exerce séparément. Aucun d’eux ne peut, sous aucun motif, déléguer ses attributions en tout ou en partie, ni sortir des limites qui sont fixées par la constitution et par la loi. » Et ces dispositions là n’ont pas été amendées en 2011.

Ces considérations historiques et sémantiques étant faites, faisons quelques réflexions sur le nouvel Arrêté du 16 janvier 2014 accordant à toute personne dépourvue d’acte de naissance, un délai de cinq (5) ans pour faire régulariser son état civil.

l ne fait aucun doute que la question de la régularisation à l’état civil relève du domaine de la loi. Et suivant la législation en vigueur sur l’état civil, les déclarations de naissance doivent être faites chez l’officier de l’état civil du lieu du domicile de la mère ou du lieu de naissance de l’enfant, dans le délai des 25 mois qui suivent l’accouchement. Après l’expiration de ce délai, l’Officier de l’état civil ne pourra consigner la déclaration d’une naissance dans ses registres qu’en vertu d’un jugement rendu par le Tribunal de première instance de sa Juridiction. (Alinéas 1 & 2 de l’art. 55 du code civil).

D’après la Constitution de 1987 amendée en 2011, l’Exécutif a pour mission fondamentale d’exécuter la loi. Il ne devrait, en aucun cas, avoir la prétention d’abroger ou de modifier une loi par voie réglementaire. Seul le Parlement détient le pouvoir de le faire par le vote d’une nouvelle loi. Ainsi, en émettant cet arrêté, l’Exécutif a manifestement empiété sur les attributions constitutionnelles fondamentales du Législatif et porté de graves atteintes aux principes fondamentaux de la séparation des pouvoirs et de l’Etat de droit démocratique. Cet arrêté est donc inconstitutionnel, illégal et arbitraire. C’est un accroc majeur dans l’ordre juridique haïtien.

Pourquoi l’Exécutif n’a pas jugé convenable d’envoyer un projet de loi sur la régularisation de l’état civil au Parlement au lieu de choisir de modifier lui-même les lois en vigueur par un simple arrêté ? Que deviendrait le Pouvoir Législatif si le Pouvoir Exécutif, au lieu d’exécuter les lois conformément à sa mission constitutionnelle, s’érige lui-même en législateur et fait ses lois? Certes, comme on vient de le voir, cette forme d’empiétement de l’Exécutif sur les attributions constitutionnelles du Parlement remonte à plusieurs décennies mais ce n’est pas une raison de s’inscrire dans la continuité là où la nécessité du changement devrait s’imposer. L’Etat de droit ne se mesure-t-il pas, avant tout, à l’aune du respect des normes constitutionnelles et légales ?

Il y a lieu également de questionner l’efficacité et l’efficience de cette mesure administrative attentatoire à l’essence de l’Etat de droit et à l’ordre démocratique. Le premier décret accordant à toute personne dépourvue d’acte de naissance, un délai de cinq ans pour régulariser son état civil a été pris en 1988. Combien de personnes non enregistrées avaient pu réellement profiter à bon escient de cette mesure exceptionnelle ? Aucun bilan n’a jamais été dressé. Aucune évaluation de l’application de mesure administrative inconstitutionnelle n’a jamais été faite mais au contraire c’est l’exceptionnel qui s’installe et devient une pratique habituelle. Quatre décrets et arrêtés qui accordent ce délai de cinq ans ont été pris dans moins de trente ans ! Cela suffit pour montrer l’inefficacité de ces mesures qui se multiplient sans jamais permettre de résoudre le problème du non enregistrement à l’état civil qui perdure encore.

L’une des raisons qui expliquent l’inefficacité de ces mesures administratives d’exception est peut-être le fait qu’elles ne s’accompagnent guère de campagnes nationales de sensibilisation qui toucheraient les endroits les plus reculés du pays. En ce moment même, la quasi-totalité des officiers et officières de l’état civil ignorent l’existence de cet arrêté qu’ils/elles sont pourtant appelés à appliquer. Point n’est besoin de parler des masses de personnes les plus vulnérables et exclues de la société qui ne seront jamais au courant des termes et conditions d’application de cet arrêté qui, pourtant, leur devrait être profitable au premier chef. Et quand ce nouvel arrêté va commencer à être connu, il aiguisera surtout la cupidité de nombreux officiers-es de l’état civil corrompus et des avocats de mauvaise foi qui vont en profiter pour extorquer de fortes sommes d’argent de leurs pauvres contribuables et clients-es. Suivant des témoignages avérés, certains officiers-es et avocats ont l’habitude de recevoir plus de 2000 gourdes pour des actes de naissance dressés en vertu de ces décrets et arrêtés, avec comme bonus un tribut de reconnaissance de la part de leurs contribuables et clients-es qui se sont bernés d’illusion d’avoir bénéficié d’un service célère !

Si l’Etat voulait vraiment garantir le droit à l’enregistrement de ses ressortissants-es, pourquoi n’a t-il jamais pris des mesures légales et administratives adéquates pour enregistrer tous les enfants à la naissance ? Pourquoi ne veille-t-il même pas à ce que les faibles mesures qui existent déjà soient convenablement appliquées et respectées ?

Nous savons tous et toutes que les actes dressés à la naissance offrent de meilleures garanties à leur détenteur-trice. Les actes de déclaration tardive et ceux dressés en vertu des décrets et arrêtés sont soupçonnés de faux même dans certaines institutions publiques haïtiennes. Certains consulats étrangers en Haïti exigent dans certains cas exclusivement des actes dressés à la naissance, en plus des extraits des Archives Nationales. C’est particulièrement le cas du consulat français, par exemple.

Si c’est bien de vouloir aider les adultes non enregistrés à régulariser leur situation à l’état civil, c’est encore meilleur de prendre et d’appliquer parallèlement des mesures adéquates afin qu’aucun enfant ne devienne adulte sans jamais être inscrit dans le registre civil, comme c’est le cas de centaines de milliers aujourd’hui. Sinon, on risque de continuer à tourner dans ce cercle vicieux.

Ces mesures administratives d’exception, en plus d’être inconstitutionnelles et inefficaces, ont aussi des effets pervers sur le système d’enregistrement civil. Aux termes du nouvel arrêté qui reprend les dispositions des précédents, les parents biologiques ou le tiers habilité par la loi ont le droit de se présenter directement à l’office de l’état civil – ou au consulat haïtien pour les personnes vivant à l’étranger – pour faire enregistrer seulement les personnes qui ne l’ont jamais été auparavant. Mais en cas de perte, destruction ou détérioration des expéditions ou extraits d’actes de naissance ou de reconnaissance, les intéressés-es doivent s’adresser d’abord aux Archives Nationales ou à tous autres dépositaires des registres d’état civil pour obtenir des extraits ou des certificats négatifs prouvant incontestablement le non enregistrement.

Cependant, il n’est un secret pour personne que les officiers-es de l’état civil ne disposent d’aucun moyen pour s’assurer qu’effectivement les personnes qui se présentent à leur bureau n’ont jamais été enregistrées, mis à part celles qui apporteraient les certificats négatifs délivrés par les Archives Nationales. L’expérience du passé a montré que de nombreuses personnes déjà enregistrées dont les expéditions des actes ont été perdues, détruites ou détériorées profitaient toujours des décrets et arrêtés pour se faire à nouveau enregistrer à l’état civil au lieu d’emprunter l’épuisante route des Archives Nationales pour l’obtention d’un extrait. Des personnes qui disposaient des actes dûment enregistrés mais qui nécessitaient un jugement rectificatif profitaient, elles aussi, de ces situations pour obtenir purement et simplement de nouveaux actes. Mentionnons également le fait que des personnes malintentionnées exploitaient souvent ces opportunités pour faire des modifications de toutes sortes dans leur identité et cela, parfois, à des fins criminelles. Elles arrivaient ainsi à obtenir facilement de nouveaux actes de naissance avec de nouvelles coordonnées spatio-temporelles, de nouveaux prénoms et noms, de nouvelles parentés ; bref, de nouvelles identités !

Face à tous ces problèmes soulevés par l’émission de cet arrêté, il devient enfin nécessaire de faire ces quelques suggestions en guise d’éléments de solution.

L’Exécutif devrait immédiatement surseoir sur l’exécution de cet arrêté ; le transformer en projet de loi et le déposer au Parlement afin qu’il devienne une loi sur la régularisation à l’état civil ;

Le projet de loi à soumettre au Parlement devrait contenir des clauses non équivoques sur les tarifs ou la gratuité des actes qui vont être dressés en vertu de la nouvelle loi. Celle-ci devrait aussi prévoir des sanctions claires contre tous-tes les officiers-es de l’état civil qui contreviendraient, dans un sens ou un autre, à ces dispositions ;

La publication de cette nouvelle loi devrait être accompagnée de vastes campagnes nationales de sensibilisation de manière à ce que même les personnes qui vivent dans les endroits les plus reculés puissent être sensibilisées sur l’importance de l’enregistrement à l’état civil et informées des opportunités offertes par la nouvelle loi ;

Une circulaire et une copie de la nouvelle loi devraient être notifiées aux différents-es commissaires du Gouvernement, juges de paix, officiers-es de l’état civil, aux Casecs et Asecs, consuls d’Haïti à l’étranger, etc. les informant des nouvelles mesures et de l’aide qu’ils/elles doivent apporter aux personnes dépourvues d’actes de naissance ;

Prendre des mesures adéquates pour que des personnes déjà enregistrées ne le refassent pas et s’assurer que tous les bureaux d’état civil disposent des moyens logistiques nécessaires à leur travail d’enregistrement (registres, formulaires, etc.) ;

Parallèlement à l’application de cette loi exceptionnelle, veillez à ce que toutes les nouvelles naissances soient enregistrées dans le délai légal afin desortir du cercle vicieux des mesures d’exception ;

Conjointement à l’application de ces mesures palliatives, l’Etat doit définir une stratégie efficace, prendre et appliquer des mesures politiques, législatives et administratives adéquates en vue d’établir un système d’état civil moderne capable de garantir sans aucune discrimination le droit à l’enregistrement à tous les Haïtiens-Haïtiennes qu’ils-elles soient au pays ou l’extérieur.

Me. Saint-Pierre Beaubrun,

GARR

[1] A cet effet, l’art. 55, alinéa 1 du code civil dit que « les déclarations de naissance seront faites dans le mois de l’accouchement, à l’officier de l’état civil du lieu du domicile de la mère ou du lieu de naissance de l’enfant. La naissance de l’enfant sera déclarée par le père ou à défaut du père, par la mère légitime ou naturelle, par les médecins, chirurgiens, sages-femmes ou autre personne qui auront assisté à l’accouchement, et lorsque la mère aura accouchée hors de son domicile, par la personne chez qui elle aura accouchée. L’acte de naissance sera rédigé de suite en présence de deux témoins. » Quant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, ratifié par Haïti en 1990, il dispose en son art. 24, alinéa 2 : « Tout enfant doit être enregistré immédiatement après sa naissance et avoir un nom. » Ce que l’art. 7, Alinéa 1 de la Convention relative aux droits de l’enfant du 20 novembre 1989, ratifiée par Haïti le 30 août 1994, consacre également quand il précise : « L’enfant est enregistré aussitôt sa naissance et a dès celle-ci le droit à un nom, le droit d’acquérir une nationalité et, dans la mesure du possible, le droit de connaître ses parents et d’être élevé par eux.

Retrouvez ce communiqué du GARR, en ligne ici